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應急管理體系新挑戰及其頂層設計(二)

[日期:2019-12-03]   來源:《國家行政學院學報》2013/1  作者:安全永無止境   閱讀:7531[字體: ]

三、應急管理體系頂層設計的幾個關鍵問題

    新形勢下突發事件的新特征和現有的應急管理體系所暴露的局限性, 要求實現應急管理體系新一輪的頂層設計和模式重構。

(一) 理念問題:政府—市場—社會的定位及互動關系

    近年來, 我國政府“以人為本”的執政理念在應急管理工作中得到很好的體現, 各級政府在應急和災后恢復工作中投入了大量的資金和物資。但同時也出現了一種在應急管理中“大包大攬”的傾向, 值得關注。面對重大自然災害和其它重大突發事件, 按照“一方有難, 八方支援”的原則, 發揮“舉國體制”的優勢, 實現應急救援和災后重建資源短時間的高度集中的應急模式, 是社會主義制度優越性的集中體現, 具有動員力度大、響應及時的優勢。但是這種模式的負面效應也是顯而易見的。“舉國體制”一方面可能造成資源的浪費或不合理配置, 另一方面也有可能使公眾淡化自身防范風險、自救互救的意識, 導致公眾對政府存在一種高度的慣性依賴心理, 當災難突降, 這種依賴心理更是無以復加。這種心理的產生有幾個方面的原因:其一, 除了政府, 民眾別無求助對象;其二, 民眾的自組織能力嚴重不足;[9]其三, 民眾應急管理知識和能力的缺乏。這種現象的長期存在, 不利于我們提高全社會應急管理工作的效率, 最大限度降低突發事件給人民生命財產帶來的損失。
    在國家—社會協調治理成為公共治理的主要潮流中, 應當明確政府和社會的分工, “政府主導”不等于“政府包攬”, 在政府責任不應或無法覆蓋的領域中, 在政府作用低效率的領域中, 應該充分發揮社會各方面的力量, 鼓勵市場組織和社會組織發揮作用。從根本上扭轉“無限政府”的觀念是設計下一代應急管理體系中應該考慮的首要問題。

(二) 體制問題:應急管理組織體系中的橫向關系和縱向關系

    從體制角度來講, 我國的確需要建立一個更具有權威的組織機構將應急管理宏觀決策方面的工作統籌起來。建立“國家應急管理委員會”或“國家安全委員會”是一種可供選擇的方案, 但問題的關鍵不在于是否需要重新設立新的管理機構, 而在于根據應對突發事件的需求, 將與應急管理相關的各種功能和工作內容設定清楚。當前, 國務院和黨中央層面履行應急管理功能的各種委員會、指揮部等跨部門議事協調機構多達數十個, 如果不將這些機構的職能梳理清楚就設立新的綜合協調機構, 無異于進一步加重了現有應急管理體系的負擔。
    應該明確的是, 國家層面的組織架構和省市地方的組織機構可以且應該有所不同。縣市等基層政府往往直面各種突發事件, 處在應急管理第一線, 比較適合黨政軍一體的聯合委員會形式, 由地方黨政領導牽頭, 平時監督, 戰時決策。而按照“屬地為主”的處置原則, 國家和省級政府在大多數突發事件中并不一定事必躬親。
    在中央和地方的關系上必須堅持發揮地方政府的重要作用。屬地管理體制是一項基礎性制度。除特殊情況外, 上級政府只有在得到地方政府的請求后方能介入。即使是特別重大的危機, 由中央派人或組織專門機關進行直接指揮和協調, 也要充分尊重所在地政府。與此相適應, 需要有一個約束地方政府過度依賴上級政府援助的機制。在地方的中央企業事業單位發生公共危機, 應該建立以地方政府為主負責應急管理處置、中央部門予以支持、援助的組織協調體制。也就是說, 危機狀態下, 地方政府及應急管理機構對公共危機實施管理, 對危機處理負主要責任, 必要時可以接管中央單位的應急管理權。[11]在地方政府之間的應急聯動方面可以探索全新的實踐方式, 比如對地方政府之間的互助互濟行為實行記分制, 建立跨地區應急響應和聯動的激勵機制。

(三) 機制問題:應急管理體系的運行效率

1. 風險管理機制。

    新一代應急管理體系應通過各種運行機制從根本上克服“重處置, 輕預防”的弊病, 注重風險管理, 推動應急管理“關口前移”, 從當前側重對突發事件的管理到對事件和風險并重的管理, 在此基礎上實現應急管理工作從事后被動型到事前主動型的積極轉變。這種轉變要求在風險管理和應急管理中合理地配置公共應急資源。如何對不同風險進行排序, 從而使得資源更加有效地使用;如何更有效地去使用應急資源, 這些都是我們應該前進的方向。在全過程的應急管理過程中, 善后管理是新一輪的風險管理的開端, 應通過調查評估機制、學習機制等進一步提升風險管理水平。在災后重建的過程中, 同樣要按照政府“有限責任”的原則, 防止“財政兜底”, 鼓勵公眾在自救、自建的過程中強化風險意識, 將風險防范內化為公民自身的意識。

2. 平戰轉換機制。

    當前的平戰轉換機制不順是響應緩慢、應對滯后的主要原因。這是由于應急狀態的進入和退出還缺乏明確的操作依據。《突發事件應對法》應盡快賦予地方政府宣布緊急狀態的權力, 使其運行能轉入應急狀態, 同時明確規定公民、企業等各類應急主體在緊急狀態或應急狀態下的權利和義務。

3. 信息溝通機制。

    信息為排查和防范風險提供依據, 為研判危機情勢提供材料, 對快速積極的風險防范和應急響應至關重要。目前的信息管理體制基本是復制于行政管理體制, 逐級管理、對上負責、共享性低, 由高層決定是否決定發布, 信息出現延遲。這種體制與應急管理的要求不合, 是發生信息瞞報、緩報、漏報現象的體制性原因。在體制上實現權力下移、屬地為主應急管理模式之后, 信息報送程序應避免單一的科層制層層上報, 鼓勵扁平化、即時、多元的信息溝通渠道。

4. 行政問責機制。

    問責機制對權力運行過程和結果進行約束和監督, 是保證應急管理目標實現的一種重要機制。行政問責以明確的指向、剛性的措施、有效的手段、快速的反應來監督和約束政府的權力, [12]有效防止突發事件應對中的“行政不作為”或“行政不當”。在《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》, 在必須問責的7種具體情形中, 至少有4種和突發事件或應急管理直接相關, 被許多媒體稱之為“問責風暴”。問責制度是政府官員做出應急決策的重要約束條件。成熟的問責制不是單獨的、孤立的存在的, 而應該與授權與責任賦予機制、事件調查評估機制相互銜接, 共同構成對應急管理績效考察的整體框架。同時, 與“關口前移”的要求相適應, 突發事件中的行政問責應當激勵官員主動解決潛在風險, 把關注點從關注具體處置過程和處置人的行為推進到關注政策、制度、結構、價值等深層次問題。[13]

(四) 工具問題:應急管理的政策工具選擇

    在應急管理的各個階段, 政府總是需要通過一定的政策工具實現應急管理的政策目標。當前, 這種政策工具以單一的行政命令為主, 這是與“政府主導”的應急管理模式相適應的。隨著政府在應急管理中的“無限責任”收縮為“有限責任”, 如同其他領域的公共治理一樣, 政府的角色由“劃槳”轉化為“掌舵”, 需要運用多種政策工具間接地調節市場行為和社會行為, 凝聚市場和社會的力量為應急管理服務。
    在依法治國的社會中, 法律手段是應對突發公共事件最基本、最主要的手段, 也是建設法治政府的必然要求。由于我國《突發事件應對法》缺乏可操作性, 使得當前的應急管理實踐中出現了應急預案的作用遠遠大于法律法規的現象, 必須盡快建立和完善應急管理法律體系。
    應急管理的過程中, 政府還應該為充分地發揮市場作為一種政策工具的作用, 保證應急管理目標的實現提供保障。市場在發展應急產業, 提升應急裝備能力方面具有重要作用。同時, 政府還應該將市場機制作為一種有效的政策工具, 推動物資儲備、生產能力儲備等在應急管理的不同環節、不同領域、不同地區進行有效的資源配置。
    提升我國公眾的風險意識需要借助廣泛的宣傳教育。我國傳統文化中孕育了“居安思危, 思則有備, 有備無患”的風險防范理念, 應該在實踐中大力弘揚。還應鼓勵日益壯大的社會組織向普通公眾傳播和普及風險防范意識, 培養自救、互救能力, 徹底改變我國應急管理過度依賴政府的局面。

四、結語

    綜上所述, 我國當前的公共安全和應急管理的形勢依然嚴峻, 現有的應急管理體系在應急管理實踐中暴露出一系列結構性缺陷, 必須通過自上而下的頂層設計加以完善和提升。應急管理體系的頂層設計是一個重要的系統工程, 在實現路徑和戰略上要作出審慎安排。
    首先, 應急管理體系的改革和重構宜分步進行。應針對現實中的薄弱環節制定一個國家層面的應急管理體系建設總體方案, 并分解為階段性發展任務, 納入到社會經濟發展的五年規劃之中。最后細化為年度推進方案, 明確具體的指標, 在工作中穩步推進。爭取通過十到二十年的時間建成比較完善的具有中國特色的應急管理體系, 使得社會風險總體降低, 應急能力全面提升。
    其次, 鼓勵社會創新, 鼓勵地方采取多種方式完善應急管理方式。前一個階段的實踐表明, 基層應急主體處于應急管理的第一線, 最有可能針對具體的突發事件產生制度創新, 應建立具有彈性學習能力的應急管理體系, 及時吸納地方和基層的應急管理經驗。
    最后, 特別需要強調的是, 應急管理體系只是一個國家行政管理體系的一部分, 隨著國家政治、經濟環境的不斷變化調整, 國家應急管理體系的變革與創新也將是永恒的。

參考文獻(略)

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 來 源:《國家行政學院學報》2013/1

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